提高管理效率 俄罗斯实行公共部门数字化

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调查结果

今年3月，调查机构Polilog进行了一项俄政府各联邦机关数据数字化状况调查。调查显示，各部委间“数字化进步”水平存在巨大差异：67%的受访者表示其所在部门数据数字化水平至少为70%（其中28%的受访者估计为90-100%）；17%的受访者表示其工作领域数据数字化水平不超过30%。此项调查样本规模不大，但具有针对性：以匿名问卷形式从15个国家机关的工作人员处收集数据并请其与同事和其他部门分享问卷。共72人参与调查，其中大部分要么直接参与数据处理工作，要么协调这一工作。Polilog说，受访者提到存储在登记簿和数据库中的数据及电子签名电子文件。不过，俄罗斯战略发展中心“数字发展”方向负责人马拉霍夫（Alexander Malakhov）对调查方法感到困惑——报告中看不到数字化文件分类，因此数字化水平的真实差距可能“没那么大”。

官方统计结果也完全不同。截至2022年底大规模重要公共服务电子可及性实际达到99.97%，“数字治国”联邦项目要求是2030年达到95%。但KPI完成情况和实际任务偏差有多大可能直接参与达标者的意见更有代表性。在白宫（俄罗斯政府大楼）数字环境中直接工作的受访者均表示，该数字环境中仍存在扫描文件（实际是无法用电子工具完全处理的图像），其中95%的人在工作格式中提到Excel表格。电子签名文件普及率较低，为94%，登记簿和数据库中的记录普及率更低，只有89%，三分之二的工作人员至今要处理纸质文件。Polilog数字化解决方案部门负责人博加特廖娃（Ludmila Bogatyreva）说：“在没有公务员参与或其参与程度最小的情况下提供服务，只能基于数据库中的高质量机器可读信息，而不是扫描件。”公务员们认为实现全面数字化的主要障碍是缺乏动力（46%），主要驱动力则是立法要求（74%）。博加特廖娃说，商业企业具有清晰的内在动机——通过数字化提高工作效率，从而扩大利润，对官员们来说排在首位的是外部激励。数字环境中工作需要新技能，这也可能延缓进程。俄罗斯“高等经济学校”大学国家和市政管理学院国家治理数字化转型国际实验室主任斯特林（Evgeny Styrin）说：“数据处理工作很复杂，提取必要元素解决管理问题是门艺术，而不是个例行过程，需要经验和对目标领域的深刻理解。”此外，有相当比例的受访者表示，对数据控制的竞争也是全面数据化的障碍之一，包括几个部委（24%）和一个部委的多个部门（33%）同时管理相同文件组。

主要前景

俄罗斯普列汉诺夫经济大学数字化转型管理副主任捷列良斯基（Pavel Terelyansky）说：“调查方法不是很清楚。是基于工作人员的主观感受，还是进行了一些统计学和人体工学研究？至于文件流转数字化水平低的问题，可以说数字化不仅没有减少政府工作人员用纸量，还带来了组织无纸化文件流转的巨大成本。至少，纸张本身的成本增加了：80年代打字员用淡黄色薄纸在打字机上打印，或者在复印机上复印，现在同样目的用的是要求用昂贵墨粉和漂白厚纸的激光打印机。”他说，奇怪的是积极推广“无纸”技术会不可避免地带来用纸增加。第一个原因是此前文件流转必须继续进行，因为国家工作不能停止；其次，处理数字副本就必须有纸质原件；第三，向无纸化技术过渡还需要传统“有纸化”支持。这是从一种技术过渡到另一种技术的必然结果，我们不可能一下子停止原有进程，必须在启动新进程的同时为其提供传统文件流转支持。

避免信息系统重复建设 俄将推出国家技术平台

捷列良斯基说：“此外，文件数字化过程本身占用了员工大量工作时间，包括扫描、数字化、识别、修改、手动录入数据库。这是过渡到数字化不可避免的阶段。”还有个问题就是数字化是个渐进过程。他说：“人类至今没有对国家治理过程的全面、深刻的理解，因此没有任何成熟的现成规则。既然没有规则，就没有能处理数据的结构。这些都必须在发展过程中逐步发明。”Finam金融集团的杰利岑（Leonid Delitsyn）认为，将政府工作转化为“数字”是项费时费力的任务，因为政府机构每天进行大量各种交易，管理这些活动的法律法规不断变化。他说：“我们可以回顾一下，苏联花30年时间也未能完成建立全国自动化管理系统（OGAS）的任务，尽管计划经济时代这件事比现在更易做到。就像任何信息服务一样，政府要少启动文件流转系统，多支持它们。此外，如果网站或移动应用开发人员受到竞争对手激励不断改进系统，对文件流转来说政府工作人员并没有这样的激励因素。需要指出的是，数字化本身不是目的，高效的文件流转才是，也许其某一部分应保留纸质。考虑到我们目前不生产国家数字化所需硬件（计算机、调制解调器、电信设备），传统纸质文件流转起到降低风险的作用。”

杰利岑说，可以回忆一下公司对企业管理信息系统（ERP）的抱怨——该系统得到推广（“公司再工程”）后不再有利于企业管理，而是将自己的规则和模式强加给企业。他说：“这是自然的，一旦完成系统推广，供应商就会把力量集中到下一个客户身上，针对每个客户改进系统对其并无好处。对供应商有利的是客户调整自己的业务适应该系统。因此存在企业员工不愿学习信息系统现象。首先，这些技术的确很复杂，其次专业人员看不到其对自己的职业生涯有什么好处。在这个问题上，可能我国政府工作人员与世界其他国家的专家没什么不同。” 杰利岑说，为克服IT系统及其用户间的障碍，早在30年前就开发了专门方法（类似第三版技术接受模型TAM3）并由咨询公司推广。因此，不应期望电子文档系统会在部委间及其内部快速平稳推广。

本文为《透视俄罗斯》专稿

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杨娜·谢尔盖耶娃（Yana Sergeeva）